胡静林 廖路明 徐璐玲 万平 吴涛 张峥

扩大内需是我国经济发展的长期战略，也是系统工程。目前扩大内需的突出问题是农村有效需求不足。解决农村有效需求不足问题，不仅对拉动经济增长具有深远影响，而且对缩小城乡差距，促进社会和谐，建设社会主义新农村，早日实现全面小康，都有着十分重要的作用。本研究认为当前及今后一个时期，我国必须坚持以促进农民消费增长为核心，改革政策体制，完善激励机制，建立促进农民消费的政策体制。财政制度的设计和财政宏观经济政策的制定，应当以提高农民的消费能力和有效引导农民消费为目标，最终积极培育新的消费增长点，不断促进国内消费需求的持续增长。

一、农村居民消费的总体状况

随着我国经济持续快速发展和国家对农村支持力度的加大，特别是近几年在国家免除农业税、实行粮食直补等支农、惠农政策的有利促进下，农民收入持续稳定增长，农村消费状况得到改善，消费水平逐步提高。但与城市相比，农村居民的消费水平仍然偏低，消费质量不高，城乡差距问题较为突出。

(一)农村居民消费能力状况

1．收入水平总体偏低，消费能力不强。一是农民收入水平低。农村居民的人均收入水平仅相当于城镇居民的1/3左右，收入增长速度长期慢于城镇居民收入和GDP增长速度。据统计，1997—2003年，农村居民和城镇居民收入年均分别增长3.9%和8.7%，农村比城镇低4.8个百分点。同期，国内生产总值增长7.8%，农村居民收入增速仅是GDP增速的一半。二是农村消费规模偏小。1978年，全国县以下社会消费品零售总额为1053.4亿元，占全国的67.6%；2005年，全国县以下社会消费品零售总额为22082.0亿元，仅占全国的32.9%，比1978年下降34个百分点。三是农村消费增速缓慢。从1997年开始，农村社会消费品零售总额的增速放缓。1998—2005年，县以下消费品零售总额年均增长7.5%，同期全国社会消费品零售总额年均增长速度为10.0%，比全国约低2.5个百分点。

2．城乡收入和消费水平差距持续扩大。一是农民内部收入差距有所扩大，出现消费断层。近年来，农村少数富裕户消费倾向偏低，而大部分低收入农户由于购买力不足，很难将潜在需求转化为即期消费。二是城乡收入差距逐年扩大。相对城市来说，农村居民收入在较低水平徘徊，二者的差距逐年拉大。城乡收入比由2000年2.78:1扩大到2005年的3.22:1。三是城乡消费水平差距持续扩大。1978年城乡消费水平之比是2.9:1，2000—2005年连续六年保持在3.6:1左右，城乡消费水平差距持续扩大。从城乡居民消费构成来看，2000—2005年，城镇居民消费比重由60%上升到67.1%，而农民消费比重则由40%下降到32.9%，六年下降了7个百分点。

3．农村居民消费率持续下降。居民消费率包括城镇居民消费率和农村居民消费率。从城乡居民消费率的对比分析看，城镇居民消费率一直处于上升阶段，而农村居民消费率在八十年代初达到高峰阶段后就一直在下降。城镇居民消费率从1978年的18.5%上升到了2003年的24.8%，上升了6.3个百分点；而农村居民消费率则从1978年的30.3%下降到2003年的18.0%，下降了12.3个百分点。作为居民消费率的两个有机组成部分，农村居民消费率和城镇居民消费率呈现不同的变动趋势：农村居民消费率仅仅经历了1978－1983年的六年上升期后，在以后的年份里大幅度下降，从最高点1983年的34.0%，下降到2000年的21.5%，下降了12.5个百分点；而城镇居民消费率则呈现反向变化趋势，基本表现出平稳的上升趋势，从 1978年的18.5%经过每年不同幅度的上升，2000年达到26.3%，上升了近8个百分点。而且随着我国市场化进程的深入和城市化进程的加快，城镇居民消费率将继续缓慢上升，总体趋势继续看涨。农村居民消费率所占的比重一直是下降的。在居民消费率中，农村居民消费率所占比重从1978年的62.1%下降到2003年的42.0%，共下降了20个百分点；而根据中国人口的统计，农村人口所占的比重在此期间一直都高于60%。由此可见消费率长期偏低的最重要的原因之一正是农村居民消费率的下降，使得整个国家的居民消费率一直提高不上来。

(二)农村居民消费结构状况

1．食品、衣着消费从低水平向较高层次发展，部分地区向小康型迈进。一是恩格尔系数持续下降。农村居民恩格尔系数呈逐年下降趋势，由1978年的67.7%下降至2005年的45.5 %，下降22.2个百分点。根据联合国粮农组织的标准，目前农村居民恩格尔系数介于40%与50%之间，基本上已达到小康水平。二是膳食结构不断改善。食品消费从数量扩张到质量改善，主食消费减少，副食消费快速增加，并呈多样化、营养化趋势。三是衣着消费从“一衣多季”向“一季多衣”转变，部分青年农民追求时尚化。2005年农村居民生活消费支出中，衣着支出149元，比2000年增长了54.8%。

2．住房消费增长快，农民居住质量进一步提高。一是由土石结构向砖木、钢筋混凝土结构转变。据统计，1990年农村钢筋混凝土结构住房面积为1.22平方米/人，仅占6.8%；2005年为11.2平方米/人，占37.7%，相当于1990的9倍。二是从低品质、频拆迁向较高品质、长周期转变。过去，农村住房采用传统“推倒砖头垒砖头”的建造方式，普遍存在建设质量低、平均寿命短的现象。现在，农民也开始注重房屋的规划和设计，建设质量有所改善，使用寿命也逐渐延长。三是部分地区农村楼房逐步向高楼层、大面积转变。据统计，我国农村居民人均住房面积从1978年8平方米上升到2005年的29.7平方米，增长三倍多。楼层由平房向两层甚至多层转变；东部沿海地区农村住房向庭院式、别墅式方向发展。

3．家庭日用品消费步入普及化。摩托车、电冰箱、洗衣机和彩电拥有量快速增长并迅速普及。2005年，农村每百户拥有彩电、洗衣机、电冰箱分别为84台、40.2台、20台，比2000年分别增加35.3台、11.6台和7.8台。此外，一些新型家用电器如电话、空调、抽油烟机、电脑等也开始进入农民家庭。2005年，农民每百户拥有电话机58.3部、移动电话50.2部，空调6.4台，分别是2000年的2.2倍、12倍和4.8倍。

4．服务性消费比重有所增加。农民在扩大实物消费的同时，服务消费也逐步发展。特别是交通通讯和文教娱乐支出增速明显快于其他消费支出。2005年，农村居民服务性支出757元，同比增长22%，占全部生活消费支出的29.6%。一是文教娱乐消费支出增幅较大。2005年，农民文教娱乐用品及服务支出295元，同比增长19.3%，占消费总支出的11.56%。但其中学杂费占很大比重，用于休闲娱乐的较少。二是交通通讯消费成为农民消费新亮点。随着农村人员流动性的增强，农民人均交通通讯费也随之迅速增加。2005年，交通及通讯支出245元，是2000年的1.6倍。

（三）对农村居民消费的几个判断

1．总体上处于第二次升级阶段。第一次升级是指由贫困型向温饱型转变的过程，我国大部分农村在20世纪90年代末期已完成；第二次升级是指从温饱向小康过渡的过程。国家统计局分析表明，目前农村居民的收入水平、消费水平、消费结构、耐用消费品拥有情况均落后城市10年以上，相当于上世纪90年代初城市居民的水平。据此我们认为，当前，我国农村居民总体上已经步入第二次升级的关键时期。农村居民的消费水平由量的需求向质的需求过渡，呈现从生存型向发展型转变的阶段性特征。

2．消费水平呈多层次“菱形”结构。近年来，农村居民收入差距逐步拉大，消费日益多元化，生存型消费、温饱型消费、小康型消费、富裕型消费同时并存。从构成上看，生存型、富裕型消费比重较小，温饱型、小康型消费比重较大，呈现中间大、两头小的“菱形”结构。

3．农民消费满足率低，潜力巨大。一是农民消费满足率低。以家电产品为例，2005年农村每百户彩电、冰箱、洗衣机的拥有量仅相当于城市每百户拥有量的62%、20%和40%。据估算，农村人口对任何家电产品的普及多增加1个百分点，就可以增加238万台(件)的消费需求。二是农户储蓄余额增长较快。2005年底，城乡居民人均储蓄超过1万元，其中平均每位农民储蓄约3000多元。庞大的储蓄余额蕴含着巨大的消费潜力。如果每位农民增加消费支出100元，就可以创造近700多亿元的消费需求。三是农村消费总量与庞大的农村人口极不相称。农村市场有近7亿人口，占全国人口总数近2/3，但只消费了全国1/3的商品，消费潜力很大。

二、农村居民消费为何难以启动

（一）农民持续增收难度大，消费能力不足

农民收入增长慢、增收难度大仍是制约农民扩大消费的最大障碍。一是政策性增收空间有限。目前，全国已全面取消农业税，但农民收入持续增长的难度加大，单靠政府补贴的作用空间有限。同时，粮食价格上行压力较大，农业生产资料价格居高不下，政策性增收基本被农资涨价抵消，农民消费能力受到很大制约。二是自我增收能力弱。一方面，农民文化素质低，外出打工拿不到高工资岗位。目前，全国4.9亿农村劳动力中，高中及以上文化程度的仅占12%，初中占50%，小学及小学以下的占38%，文盲、半文盲的占7%。受过职业技术培训的不足4%，受过技能培训的仅为1%。另一方面，农村产业化、市场化程度低、产品附加值低，农民从中获利较少。 

（二）农村基础设施薄弱，消费条件不健全

农村基础设施建设投入不足，农民购物难、饮水难、行路难、上网难等问题突出，严重制约了农村消费。一是与生活相关的水、电、路、气等基础设施相对落后。目前，全国尚有7%的行政村不通公路，硬化路面所占比重不足50%；有45%的行政村不通自来水，还有6000—8000万人饮水困难或饮水不安全；2%的村庄没有通电；6%的村没有电话。由于生活基础设施较差，不仅抑制了农民对水、电、气等商品的消费，也严重制约了冰箱、空调、洗衣机等家用电器和摩托车等交通工具在农村的普及。二是广播、电视、通讯、网络等信息基础设施建设滞后。在广大农村地区，有线电视未普及，手机信号差，网络设施缺乏。广播电视“村村通”工程初见成效，但全国仍有30万个20户以上的自然村，约4600万农民看不到电视。受其制约，农民对电视、手机、电脑等大件耐用品的消费意向很弱，阻碍了农村新消费热点的培育。

（三）消费侵权现象普遍，农村消费环境差

“不方便、不安全、不实惠”的消费环境，是导致农村居民消费率持续偏低的重要原因之一。一是农村市场秩序较为混乱，妨碍正常合理消费。当前，假冒伪劣商品在农村市场占有很大的比重，以至于有人称农村市场为“假货市场”和“假货集散地”。一些厂商把农村视为推销积压商品的场所，多数商品质次价廉，假药、假食品、假日用工业品充斥市场，坑农害农问题突出；二是农民产品质量意识和维权意识差，在购买商品时识假、辨假能力不强。三是农民缺乏消费维权的有效途径，抑制农民消费意愿。农村消费维权力量薄弱，维权成本高，一旦权利受到侵害，往往选择“能忍则忍”、“不再上当”和“下次不买”，严重影响农村市场上的销售和消费。

（四）农村市场体系建设滞后，消费市场难扩大

当前，农村市场流通体系不健全，农民买难卖难的问题十分突出，成为制约农民扩大消费的一个瓶颈，农民只能“柴米油盐找个体，日用百货赶大集，家用电器跑城里”。一是流通基础设施建设滞后。一方面，农村供销社日益萎缩，设施陈旧，难以满足农村居民的消费需求。据统计，目前，我国县以下的零售店铺面积人均不足0.1平方米，只相当于上海、北京等大城市的1/10；另一方面，现有的4000多家农产品批发市场“乱、小、散、脏”的问题十分突出，商品集散和辐射功能不强。二是流通方式落后。集贸市场、夫妻店仍是农村食品流通的主渠道。据估算，农村居民购买消费品有98%以上来自“夫妻店”、代销店、流动商贩和集贸市场。三是缺乏符合农民消费特点的产品。缺乏刺激农民扩大消费的代表性产品，适合农民消费层次、文化水平和农村消费环境的商品较少。四是农村产品售后服务体系不健全。一般来说，产品售后服务机构主要集中在地级市或县城，农村产品维修很不方便，制约着相关产品的消费增长。五是市场运行中，大多着眼于短期的地方利益，人为地割裂农村市场与其他市场的联系，造成农村市场自我封闭，商品双向流通渠道十分不畅。

（五）教育、医疗、住房“三大”支出比重大，挤压了农民其他即期消费需求

近年来，居民用于教育、医疗、住房方面的支出大幅度增加，造成居民正常的消费支出被压抑，并对消费预期产生了明显的不利影响。其一，教育负担重。受教育收费高、就业形势差等因素影响，在部分农村地区出现新的“读书无用论”倾向。其二，医疗成本高。由于医药费居高不下，农村医疗保健型消费出现被动性大幅增长，2005年农民人均医疗保健支出同比增长28.7%，是农民消费支出中增幅最大的一项。一些地方的农民出现“小病拖、大病扛、重病等着见阎王”的现象。其三，盖房支出大。在农村，房子是体现一个家庭总体经济实力的标志，也是青年男女择偶婚嫁时一个重要考虑因素。盖房被视为农民的头等大事，是一生中最集中的消费支出。据测算，目前农民盖一栋普通住房要花2至10万元的费用。为了盖新房，农民要用去毕生的大部分积蓄，不少家庭还要为此欠下一大笔债。

（六）农民面临较大的不确性，扩大消费有顾虑

当前，农民面临着自然、市场、制度等多重不确定性，由此产生的预防性储蓄动机制约了农民消费的扩大。一是制度不确定性。在社会转型时期，农民面临着较大的制度不确定性。农村教育、医疗、社会保障等制度改革不到位，存在投入水平低、覆盖范围小、社会化程度不高等缺陷。二是自然不确定性。我国农业抵御自然灾害的能力较弱，灾害损失率偏高，农业“靠天吃饭”，农民“靠天增收”的被动局面没有得到根本扭转。目前，我国粮食、经济作物和大牲畜的自然灾害损失率分别高达6.5%、6%和10%。三是市场不确定性。当前，农村社会化服务体系尚不健全，农产品信息收集渠道不充分，农民仍面临较大的价格波动风险，导致农业增产难增收或少增收。

（七）消费观念、消费习俗落后，农民消费不科学

农村传统的观念根深蒂固，“量入为出”的传统生活方式，“攒钱养老”、“积累为后”的消费心理，“勤俭节约、艰苦朴素”的态度普遍存在。在我国广大农村地区，普遍存在“能自己种的不买，能凑合用的不换，能不花钱的不花”的基本消费思想。受消费意识、消费习俗和文化素质的制约，不少农民的消费层次较低，消费结构失衡，畸形消费问题比较突出。一是婚丧嫁娶过度消费、举债消费。目前，农村红白喜事相互攀比、大操大办的现象较为普遍。据不完全统计，农民办婚事的费用支出一般至少要两三万元，多则十来万元；在农村奢办丧事盛行，丧葬所需费用也不断攀升。二是人情消费、烟酒消费开支大。农村送礼名目繁多，花样百出。生儿育女、过生日、建房、分家、升学、参军等，亲朋好友都要送礼。此外，农村招待客人离不开烟酒，据估算，农村家庭每年仅烟酒消费支出就达2000—5000元。三是腐朽型消费蔓延。在农村，许多中老年妇女热衷于封建迷信活动，灰色消费支出大量增加；有的农村在年节和农闲时期，把赌博当“娱乐”，赌博成风，通宵达旦。这不仅增加了农民的经济负担，而且给社会风气、精神文明建设带来很多负面影响。

三、政策建议

（一）建立健全农民教育培训体系，建立农民消费能力增长的长效机制

1．构建针对农民的职业教育培训体系

农民是农业的首要生产要素。加强对农民的培训力度，提高农业劳动力的科技文化素质和劳动技能，是农村经济发展和增加农民收入的原动力。在这方面，世界大多数国家的经验给了我们很好的启示。韩国把发展农村教育作为“新村运动”的保障，专门成立了研修院，负责培养农村骨干指导员和大批志在家乡建设献身的中坚农民，对农民进行不间断教育，培养农民的勤勉、自强、团结和奉献精神，至今仍把加强农业技术教育和培训作为发展农业的关键环节。日本的“造村运动”，并不只是物质性的“造物”运动，更重要的是精神性的“造人”运动，通过免费开设各类补习班，发掘农民的热情和积极性，培养具有实践能力的高素质人才。台湾省十分重视对农民的教育，针对不同的教育对象，采取农业科技培训、素质教育、家政服务教育三种形式，发展农民教育，培养农业人才。美国通过制定法律，建立农业大学，培养农业人才，成为西部开发成功的重要因素。　

在建设社会主义新农村的过程中，要把农村教育作为关系国家长远发展的战略性工程来抓。要按照“政府扶持、齐抓共管，统筹规划、分步实施，整合资源、创新机制，按需施教、注重实效”的原则，尽快构建起针对农民的职业教育培训体系，全面开展农民的职业教育培训，全方位提高农民整体素质，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，保证新农村建设的全面持续发展。

　　推进建立这一体系，必须在政策上大力扶持。一是要加大资金投入。培训经费实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制。中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经费扶持培训工作。用于补贴培训的经费要专款专用，提高使用效益。二是要制定培训激励政策。用人单位负有培训本单位所用农民工的责任。用人单位开展农民工培训所需经费从职工培训经费中列支，职工培训经费按职工工资总额1.5％比例提取，计入成本在税前列支。对参加培训的农民工实行补贴或奖励。农民工自愿参加职业技能鉴定，鉴定合格者颁发国家统一的职业资格证书。任何单位不得强制农民工参加收费鉴定，鉴定机构要视情况适当降低鉴定收费标准。三是推行劳动预备制度，实行就业准入制度。组织农村未能继续升学并准备进入非农产业就业或进城务工的初高中毕业生参加必要的转移就业培训，使其掌握一定的职业技能并取得相应的培训证书或职业资格证书。用人单位招收农民工，属于国家规定实行就业准入控制的职业（工种），应从取得相应职业资格证书的人员中录用。对用人单位因特殊需要招用技术性较强，但尚未参加培训的特殊职业（工种）的人员，可在报经劳动保障部门批准之后，先招收后培训，取得相应职业资格后再上岗。四是要整合教育培训资源，提高培训效率。在充分发挥现有教育培训资源作用的基础上，支持改造和完善一批教育培训机构，加强基地建设，完善教学培训条件，建设一批能起示范和带动作用的农村劳动力转移培训基地。引导和鼓励各类教育培训机构在自愿的基础上进行联合，增加培训项目，扩大培训规模，提高培训的质量和效益。

　  2．完善农村义务教育经费保障机制和贫困生资助体系

农村义务教育经费保障机制和贫困生资助体系是改善农村居民教育水平的重要保障。针对目前经费保障机制改革中出现的有关补助寄宿生生活费政策落实不理想、免费教科书政策覆盖面较窄并未能做到循环使用、一些地方公用经费补助标准仍然偏低、高寒偏远地区校舍维修改造长效机制落实难等问题，建议：一是全面落实补助寄宿生生活费（“一补”）政策。从2007年秋季学期起，对中西部地区实行“中央确定基本补助标准、地方财政省级为主落实、中央财政奖励性补助、高于基本补助标准部分由地方负担”。东部地区“一补”政策，标准范围仍由省级自行确定，所需经费由省级财政统筹落实。各省确定贫困寄宿生具体范围和比例。中央财政对中西部地区按一定比例安排奖励性补助。对中西部地区落实“一免”基本标准所需资金，由地方负责落实，中央财政按比例实行奖励性补助。地方按比例负担的部分，由省级财政统筹落实。二是向全国农村义务教育阶段学生全部免费提供教科书。从2007年秋季学期开始，中央财政安排资金对全国农村义务教育阶段学生全部免费提供教科书，国家课程教科书全部由中央财政负担。三是提高农村中小学生均公用经费标准。从2007年秋季学期，提高中西部地区部分省份农村中小学生均公用经费标准，确保达到中央基准定额的一半。2008-2009年，分两年将中央制定的农村中小学生均公用经费基准定额落实到位。四是分地区提高校舍维修改造补助标准。

在完善农村义务教育经费保障机制的同时，还要健全国家资助体系。在贯彻落实《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》的基础上，按照“加大财政投入、经费合理分担、政策导向明确、多元混合资助、各方责任清晰”的基本原则，完善制度，严格程序，细化管理，健全机制，确保资金专款专用。目前要重点做好两个方面的工作：一是确保资金的到位与配套。2007年的154亿元奖助学金，由中央政府与地方政府共同承担，同时，各高校也要根据实际情况，在事业收入中，按照4%—6%的比例提取一定资金，用于助学。从目前高校的实际情况看，绝大多数高校都负债累累，都指望用事业收入进行建设和偿还债务，把许多“半拉子”工程建完。因此要保证地方政府严格按照中央的要求，在财政预算中安排相应资金用于高校奖助学金。地方政府应该安排的部分，不能以财政困难为借口而被“架空”。二是资金分配要做到公正公平公开。要保证这块资金在使用中不出现暗箱操作、弄虚作假。奖学金的使用，要真正做到奖优奖强。要按照各地实际明确界定贫困生的标准。

（二）采取多种措施，建立促进农村生产力发展的体制机制

1．加强农村基础设施建设，改善农村消费环境

农村基础设施建设是改善农村消费环境的重要内容。可以考虑发行一定额度的“农村基础设施建设专项国债”，加大国家对基础设施的投入力度，推进农村的道路革命、厕所革命和厨房革命。第一，在公路方面，继续抓好农村公路的规划、建设和管护，加快欠发达地区农村公路的建设步伐，在巩固村村通工程成果的基础上全面推进组组通工程。第二，在用水方面，改进农村用水设施和用水质量，特别是贫困地区的人畜饮水问题。有条件的农村，要加快建设和改造饮用水水塔，加快改厨改厕步伐，逐步实现农村饮用水自动化和安全化，促进洗衣机、热水器、卫浴设备等耐用消费品进入农村家庭。第三，在用电方面，加快和完善农村电网建设，积极发展小型电力工程，提高农村电网负荷能力。

2．促进农用土地合理流转

近年来，一方面随着我国加入世贸组织，农业面临更严峻的挑战，家庭承包经营制度的农户小规模经营与现代农业集约化经营的矛盾、平均承包土地与市场自由配置土地资源之间的矛盾、分散的一家一户小农生产与社会化大生产之间的矛盾等等，在现代农业发展中将表现得更为明显。另一方面，随着农业结构调整的不断深化和农村劳动力转移的逐步加快，以及一些地方园区建设用地不断增加，农村土地承包经营权流转呈现愈来愈热的趋势。尊重市场经济规律，坚持效益优先，在稳定家庭承包经营制度基础上，创新土地经营机制，探索农村土地承包经营权流转是对农用土地资源实行市场配置、实现规模经营，促进农业产业化和农村经济发展，提高农民收入的客观要求。只有允许农村土地承包经营权流转，才能打破我国小规模农户经营下的地块分散、规模不经济的格局，才能促进生产要素的合理流动与优化配置，才能为农业现代化和国民经济的健康发展提供有效的制度机制。

推进农村土地承包经营权流转，在操作上，可以借鉴国外开办土地银行的经验，促进农村土地承包经营权流转。土地银行在世界上已被很多国家和地区作为土地开发利用的一种有效工具而长期存在。其基本运作模式是以政府信用为基础，土地所有者在自愿或服从国家总体安排的前提下，将自有土地卖或租给(存入)土地银行。土地银行将购入的这些土地进行打包、重新规划或适度开发，并进入土地储备中心，然后根据市场需求和土地增值情况再将土地卖或租给(贷出)土地需求者。据初步统计，目前世界上已经建立土地银行或类似于土地银行相关职能的机构的国家（地区）主要有法国、德国、韩国、瑞典、美国、菲律宾、荷兰及中国台湾地区等。在设立原理上，一般认为，土地银行成功运作的两个基本前提是：政府信用(政策性)和土地私有。而我国并不具备第二个条件，但这并不妨碍土地银行运营。土地的稳定经营权本身就可以成为其“存、贷”的基础。土地银行不仅可以视为土地交易中心，更可以作为一种经营权租赁中心存在。例如，农户在自愿的基础上，将自己的土地定期“存入”国家设立的土地银行。土地银行将根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等确定一个“存款”利息，定期向农户支付；同时土地银行将农户存入的土地进行适当打包、整合甚至部分改造，在维持基本农业用途不变的情况下，贷给其他土地需求者（如农业企业、大种植户等），并收取相应的“贷款”利息。这既保证了土地的有效利用，又推动了土地的适当集中和规模化经营。在实现土地资源的跨时空配置的同时，为农户提供稳定的现金流，解决了农户的后顾之忧。在技术上，土地银行运营还必须解决两大难题：一是资产负债匹配问题；二是资金来源问题。第一个问题的实质是保证农户在合同期满后“取出”土地的权力，并防止农户“挤兑”土地。由于土地不像货币具有同质性，所以需要土地银行在相对有限的空间范围内，保留一定灵活调整和补偿的余地。第二个问题的解决除了政府直接注资、提供政府贷款、提供税收优惠外，可以考虑赋予土地银行负责农村土地征用与转让、提供农业信贷等业务。在机构设置上，不用专门建一个银行，可以由农业发展银行来完成。农业发展银行是专为农民服务的，不需要重新布点，已经有一套完善的系统。过去农发行主要是承担粮食流通体制改革的任务，现在粮食流通体制改革已经结束，农发行的职能要转型。如果让农发行来承担土地流转业务，一定会大有作为。

3．完善面向农民的补贴政策，基本形成符合我国国情的补贴制度框架

据统计，我国近7亿农村居民收入的60%来自农业；在我国工业中，以农产品为原料的轻工业产值始终占整个轻工业产值的70%以上；纺织工业原料的80%－90%皆来自农业；农业还担负着为60%以上社会劳动者提供就业机会的任务。而农业又是弱质产业，不管是现代化水平较高的发达国家，还是农业生产手段落后的不发达国家，农业生产始终承担着自然风险。由于农产品的需求弹性小，需求量对农产品价格影响较弱，而供给量的多少在市场上引起的价格波动大，使农产品承担的市场风险大，特别是在农产品市场由“卖方市场”转变为“买方市场”后，市场风险尤为明显，农业自身的特点决定了农业必须实行保护政策。从农业的基础地位看，国民经济的持续、快速发展，必然有赖于农业这一基础的强有力支持。越是发达的国家农业的保护程度越高。从西方发达国家农业的发展经验和农业政策来看，美国的粮价与市场并轨，采取了向农民补贴的办法，其补贴占农场主收入的30%多。日本政府曾以高于市场6倍的价格向农民收购粮食。在加入WTO后，我国制定和完善符合国际贸易的国家农业保护政策是必要的。新的农业保护政策应主要从以下四个方面构建：一是构建完善的农业宏观调控体系。农业宏观调控体系包括政府利用倾斜政策，加大财政、金融、保险部门对农业的支持力度，按照《农业法》的规定：在财政对农业的投入方面，确保财政支农资金增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，在支农资金使用方向上主要向改善农业基础设施，促进农业科技进步，开展农村科技教育和培训，健全农产品市场体系等环节倾斜；在对农业贷款规模上，要保证其占新增贷款总规模的15%以上。二是扶持农产品和农业生产要素市场建设。放开农产品价格，实行优质优价原则，形成新的农产品价格机制。积极培育和组建农产品专业批发市场、农业生产资料市场，大力推进劳动力、资本、土地、技术和信息市场建设。三是引导和支持农民按照比较优势原则调整农业产业结构，发展劳动密集型、优质高效农业。四是加强对农产品的国际贸易的保护。设计合理实用的关税结构，适当提高一些农产品的有效关税率，建立和完善农产品质量标准检测体系。通过农业保护政策，降低农业生产的自然风险与市场风险性，提高农民未来预期收入的稳定性。

4．鼓励农村合作经济组织发展

农村合作组织是一种自助互利组织，不以盈利最大化为主要目的。虽然在现代市场经济条件下，它也追求一定的利润，但它追求的经济效益是为了更好地为组织内部成员服务，改善服务条件和服务设施。所以，政府应对农村合作组织进行有力的帮助。一是提供税收优惠政策，对农村合作组织经营所得免征或减半征收所得税，对成员的股息、红利等资金收益免征个人所得税。二是帮助农村合作组织融资，融资利率要适中。各级财政支农资金和农业产业化专项资金中可拿出一定比例，专门用于对覆盖面广、带动能力强的农村合作组织的经费补贴。三是为农村合作组织培训专业人才，合作组织管理水平的高低，在很大程度上取决于专业人员素质的高低。政府要通过各种行之有效的办法举办农村合作组织知识培训班，帮助农村合作组织培养管理人才，提高专业管理人员的素质，进而提高合作组织的管理水平。四是采取奖励措施，对带动大多数农民的农村合作组织予以奖励，使其对社会产生推动作用。五是各级政府相关部门要在用水、用电、用地和道路通行等方面予以支持。六是政府在发展农村合作组织过程中时，只能是引导、服务，不能搞“拉郎配”，不能进行行政干预。

5．借鉴罗斯福新政，组织百万农工生态环境工程

1933-1937年罗斯福新政期间，美国政府拨款120亿美元进行水利建设、造林、修路等公共工程，吸收了几百万失业大军，为美国基础设施的完善和生态环境的优化奠定了基础。鉴于我国劳动力就业严峻的形势，借鉴罗斯福新政中的经验，结合建设环境友好型社会的目标，要坚持生态优先，以江河湖治理工程、林草生态工程、水土保持工程、治理沙化工程以及水污染等工程建设为重点，全面推进生态工程进程。在经济政策上，必须建立长期稳定的有利于治理生态环境的投入机制和政策体系，为治理生态环境持续、快速、健康发展创造宽松的条件。今后一个时期，可以考虑通过开展大规模的生态工程建设（如“千万农工造林工程”）吸引农村剩余劳动力（包括下岗再就业、军转干部等群体）积极参与。一是按照事权、财力划分把生态环境建设的投入纳入各级财政预算。国家预算内基本建设资金、财政资金、农业综合开发资金、扶贫资金、以工代赈以及国外等资金的使用，都要把加强江河湖建设、绿色植被建设、治理水土流失、防治荒漠化、草原建设和生态农业建设作为重要内容，统筹安排，并逐步增加现有的各种专项贴息贷款规模，延长使用年限。二是加大以工代赈、以粮换林、以粮换牧（草）的力度。农民群众是治理水土流失、建设生态农业的主力军。要坚持“谁造谁有，合造共有”的政策，充分调动广大农民群众植树造林的积极性。改变以往无偿使用农民劳动积累工、义务工过多的做法，实行有偿使用和机械化规模治理并重的做法，以解决过度剥夺农民投劳的偏差，也可以加大群众参加治理生态环境建设的程度。鉴于目前全国工业品、粮食库存积压较多和富余劳动力多的特点，再加上生态恶化地区多是贫困地区，要特别加大建立群众投入和国家以工代赈、以粮换林、以粮换牧（草）投入相结合的形式。三是加大对治理生态环境的科技投入。在保证国家对生态建设科技投入不断增加的前提下，一方面，在国家重点生态工程建设项目的投资规模中，安排较大比例的科技发展专项经费，提高工程科技含量；另一方面，通过国际合作、横向联合、竞争课题与重大项目等多渠道筹措资金，加强科研基础设施和改善科研条件，提高我国生态建设的整体科技水平和创新能力。要强调生态建设要向集约化、集团化、规模化、科学化方向发展。开发一片，成功一片，群众受益一片。

（三）构建以农村最低生活保障、养老保障、新型农村合作医疗为基础的“三位一体”农村社会保障体系，稳定农民消费预期

建立健全农村社会保障体系，保障农民基本的生存权利，有利于稳定农民的消费预期，促进农村消费的长期稳定增长。根据当前我国经济和社会发展水平以及农村社会保障体系还不健全、保障面还很窄、保障水平还很低的现状，我们建议量力而行、突出重点，建立农村最低生活保障、农村养老保障和农村新型合作医疗（以下简称新农合）“三位一体”的农村社会保障体系初步框架，支持解决农民“生有所靠、老有所养、病有所医”的最基本、最突出、最迫切的社会保障问题稳定农民消费预期。

根据我国经济发展水平、财政可能和农村居民的承受能力，当前及今后一个时期建立农村社会保障体系的基本思路是：建立以农村最低生活保障制度、农村养老保障制度和新型农村合作医疗制度“三位一体”的，以商业性保险、社会慈善事业为补充的，覆盖完整、水平适度的农村社会保障体系。农村社会保障体系的初步框架（见图1）是：农村最低生活保障制度主要是将现有的农村最低生活保障、五保供养、特困救助、灾害救助、社会优抚等政策统一整合为一个制度，支持解决60岁以下农民“生有所靠”的问题；农村养老保障制度主要是加大政府（财政）对农民参保的补贴力度，对各地已经开展的农村社会养老保障积极予以支持，在没有开展的地方要支持加快建立，并将农村计划生育奖励扶助制度归入，使其具有养老和鼓励计划生育的功能，支持解决60岁以上农民“老有所养”的问题；农村新型合作医疗制度主要是在试点的基础上扩大覆盖范围，提高补助标准，统一政策制度，支持解决所有农民“病有所医”的问题。还要将以财政为主的政府出资提供的基本社会保障与个人自愿购买的商业保险以及慈善救助有机结合起来，多条腿走路，鼓励有条件的人自愿购买除基本保障之外的商业性保险，鼓励各社会团体及个人开展慈善活动，提高保障水平，适应不同阶层的需求。争取到2010年建立起农村初级社会保障体系，2015年建立起覆盖面广、标准较高、制度健全的农村社会中级保障体系，到2020年建立起城乡一体化的社会保障体系。

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